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停車場項目特許經營模式簡析
發布者:人力資源管理 發布時間:2020-02-20 瀏覽次數:

 ★ 引言 ★

 “停車難”是城市治理的共性難題,也是目前比較突出的一個“城市病”。停車設施供給不足問題日益凸顯,擠占非機動車道等公共資源,影響交通通行和安全保障,制約了城市品質和管理服務水平的進一步提升。2015年以來,國家密集出臺了一系列產業政策鼓勵城市停車場建設及運營,停車場建設首次寫入當年的政府工作報告。2019年12月,中央經濟工作會議明確提出加強城市停車場建設。這些政策著重于明確建設重點、鼓勵社會資本積極參與、創新改革投融資模式等方面。鼓勵城市公共停車場實行特許經營模式,對解決停車難問題是及時有效的。本文基于筆者在南京市秦淮區以及其他區域的城市公共停車場特許經營模式的咨詢服務實踐,簡要分析了城市公共停車場項目應用特許經營模式的操作要點以及重難點,供政府相關部門及業界同行交流探討。

一、現有停車場特許經營咨詢業

 

二、停車場項目特許經營模式操作要點

1、政策分析

從當前停車設施建設的相關政策來看,停車場項目的政策發力精準,這些為停車場項目采用特許經營模式的落地推廣提供了較好的政策環境。

 

2、特許經營期限設置

 

根據辦法第六條的規定,基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,最長不超過30年。

停車場項目有較強的市場化運營因素,借鑒其他類似項目市場化運營經驗,同時可依據項目財務效益測算,一般停車場項目在30年內可以實現項目自平衡,并有一定的盈利,具體設定可需通過測算項目的投入產出、以及收益率設定情況進一步確定。結合我公司的咨詢經驗,對于一些條件較好的項目,可以特許經營期合作年限為主要標的,以30年為控制上限,將其作為投標報價因素之一。

 

3、運作方式設置

停車場項目按照類型總體分為存量項目和增量項目。存量項目是指改建、擴建等項目,而增量項目是指新建項目。存量項目建議可采用TOT模式、ROT模式、OM模式等,新建項目多以BOT方式居多。

 

4、實施流程

根據辦法規定,特許經營項目一般由本級人民政府發起,授權有關職能部門或事業單位作為項目實施機構。實施機構會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保等有關部門對實施方案進行審查。實施機構綜合各部門書面審查意見,報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案,通過合法采購流程選擇社會投資人。實施機構應當與依法選定的社會投資人簽訂相關協議。需要成立項目公司的,實施機構應當與依法選定的社會投資人簽訂初步協議,約定其在規定期限內注冊成立項目公司,并與項目公司簽訂特許經營協議。

 

圖1  特許經營項目實施流程圖

5、回報機制

停車場項目為經營性項目,提供的公共產品是具有營業收入的停車設施,資產本身具有一定的經營收益,并且在一定時期內能夠回收項目投資,其回報機制為“使用者付費”。使用者付費來源應包括但不限于停車場停車費收入、洗車費收入、快修費收入、廣告費收入以及其他增值服務等合法經營收入。

實際操作過程中,停車費收費標準的定價應當遵循服務公眾需求和民生福利、公法和私法雙重規制的原則,應受城市建設規劃、交通控制規劃的制約,同時價格機制上也應考慮不同類型和不同地段的特點,合理確定定價模式。一方面要確保社會投資人合理盈利,確定合理的調價機制;另一方面也要防止暴利,對項目公司過高收益設置有效的防暴利機制,確保盈利不暴利。

6、項目合作范圍界定

停車場特許經營項目合作范圍界定主要是停車場設施投資、建設、運營范圍的界定。在方案階段,一般來說,項目建設地點、建設范圍、建設規模往往不能最終確定。即便確定,最終停車場方案設計還須經規劃部門、市政園林部門、消防部門及其他相關部門審查后方能實施。因此,在編制方案時,對不能確定項目合作范圍的,需要約定政府方與中標人對停車設施的主導權。

實際操作過程中,一般建議約定政府方對停車設施的具體選址具有決定權,中標人可通過調研后對公共停車場選址提出優化建議。項目實施過程中政府方負責提供具備實施條件的地塊,中標人按照政府方停車場規劃要求和布點方案,分步實施單個停車子項目。

7、風險分配

在特許經營期中,可能存在一系列風險,需要采取相應的防控措施,盡量將風險降到最低。對于因風險造成的損失,還需要在政府和社會投資人間合理分配項目風險。初步確定停車場特許經營項目各實施階段風險分配方式建議如下表所示。

 

8、主要招標條件的設置

停車場特許經營項目的評標因素可以從投標人綜合實力、技術方案、商務報價三部分考慮。投標人綜合實力可以從企業財務狀況、相關專利技術、類似業績、管理團隊、企業榮譽等方面設置;技術方案主要從投融資方案、建設施工管理方案、運營維護方案、智能化系統、移交方案等方面進行設置;商務報價的因素要結合項目具體情況設置,如果項目涉及可行性缺口補助,建議可以考慮將缺口補貼額、內部收益率、單個車位缺口補貼額、運營成本等因素指標作為報價因素;如果項目不涉及可行性缺口補助,可以考慮將項目特許經營期、租金優惠等因素作為報價因素。

9、實踐中遇到的問題及處理

(1)投資規模

單個停車場項目投資規模較小,對社會資本的吸引力不足,落地較為困難。

建議:區域停車場項目進行整體打包,做大投資總量。

(2)項目運營

停車場項目對后期運營具有較高要求,從目前業內參與情況來看,運營機構在項目前期介入不夠,后期運營績效存在一定風險。

建議:重視項目前期規劃,將停車場的規劃建設納入城市整體規劃當中,從源頭打好項目運營基礎;運營機構及早介入,提高項目前期存在感,對項目的早期規劃、建設,結合自身技術、經驗提出較好的建議和方案。

(3)資源補償

對于一些無可行性缺口補助的項目來說,大部分社會投資人均提出希望政府能夠配套資源補償,但各企業單位提出訴求卻不限于此,其提出的補償方式包括但不限于路邊泊位補償、集中商業設施的補償、停車泊位建設補償,甚至還有企業提出希望政府支持周邊土地開發和最低收費收入保底等舉措。

建議:結合項目具體情況,如經具體測算后其運營收益確實無法覆蓋投資,則考慮采用適當的方式進行資源補償。此外,在運營期內國家或地方出臺的有關停車領域的各種有利政策和相關補貼也應考慮在內。

三、停車場特許經營項目落地的核心咨詢能力

1、方案編制

編制特許經營項目實施方案是準備階段最重要的環節,實施方案相當于是項目報審的基礎、后續項目采購、項目實施設項目移交的依據。在這個環節要研究清楚整個項目的運作模式、回報機制、定價機制、風險分配、履約方式、項目退出機制以及社會投資人選擇方式等。

2、財務評價

項目的財務模型的建立和測算是整個實施方案的核心和重點,精確的測算項目投資、產出對財務模型的形成和數據測算有重要影響。財務測算的主要重點難點在于要準確的計算停車場項目的運營收入、運營成本,并在此基礎上測算項目的內部收益率、投資回收期等指標。同時,要考慮特許經營期內相關設備是否需要更新改造,這部分的投資及折舊要合理的進行計算。

3、項目采購

采購是特許經營項目是否能順利落地的關鍵環節,需要嚴格做好市場測試、資格預審、公開招標。其中的多輪市場測試是本輪推行特許經營模式中的創新。

4、項目協議

特許經營協議中至少要包括所提供產品或者服務的數量、質量和標準,投融資期限和方式,收益取得方式,履約擔保,風險分擔,應急預案和臨時接管預案,變更、提前終止及補償,違約責任,爭議解決方式等。特許經營協議是其他補充協議的基礎,貫穿政府與社會資本合作的全過程。

 

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